Партнерство должно быть взаимовыгодным.
Хафиз САЛИХОВ
№ 6 (54) за июнь 2008г, журнал «Мировая энергетика»
На основании решения Совета Государственной Думы РФ и по инициативе подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета ГД по экономической политике и предпринимательству 20 мая в Москве состоялось заседание «круглого стола» по теме «Состояние государственно-частного партнерства в экономике РФ и совершенствование его законодательной базы». Хафиз САЛИХОВ,
председатель подкомитета Госдумы РФ по развитию государственно-частного партнерства
Прошедший «круглый стол» показал и довольно ясное понимание состояния государственно-частного партнерства (ГЧП) в нашей стране, и разное видение путей его развития. Скажем, ГЧП в России развивается успешно уже почти пятнадцать лет в таких отраслях экономики, как нефтехимия, газодобывающий и перерабатывающий комплексы, банковская сфера, высокотехнологичный обрабатывающий сектор, цветная металлургия, энергетика.
Здесь, как говорится, сошлись два заинтересованных партнера, которые, невзирая на несовершенство законодательства, договорились о правилах игры и стараются их соблюдать, хотя не все получается гладко. Пример этого — те же концессии, и неважно, зарубежный инвестор выступает в качестве партнера государства или отечественный…
Однако в таких отраслях, как дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное, медицина, лесное или рыбное хозяйство мы сталкиваемся с многочисленными проблемами и вопросами с обеих сторон. И если в первом случае, как правило, хорошо просматривается и просчитывается рентабельность того или иного проекта, то во втором обе стороны, то есть государство и партнер, видят прежде всего только риски.
Возьмем доступный пример. Инвестор имеет проект лесоперерабатывающего комплекса. Он согласовал с администрацией области или региона все вопросы, включая подключение к электрическим сетям. Он планирует глубокую переработку древесины в соответствии с государственной установкой. Но вот дороги у него нет. Если он включает в смету расходов строительство трассы, вся арифметика доходов у него идет наперекосяк.
Государству тоже выгоден этот лесоперерабатывающий комплекс (ведь это трудовая занятость, налоги в бюджет, развитие региона, реализованные амбиции губернатора), но данный социально-экономический проект не имеет прецедентов, и выделение на него бюджетной строки означает для министерства риск не только экономический, но и политический. А если проект не пойдет? А случись пожар, что в последние годы не редкость? Того и гляди, инвестор свой проект свернет, возможно, частично покрыв убытки заблаговременным страхованием. А государство понесет существенный репутационный риск от неудачного проекта.
С другой стороны, в российском федеральном законодательстве не содержится терминов и описания признаков инвестиционного контракта. Заключаемые в сфере ЖКХ инвестиционные контракты на строительство объектов недвижимости регулируются частично Гражданским кодексом, частично — инвестиционным законодательством (точнее, федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Вряд ли подобные проекты являются объектом финансирования (гарантий) со стороны Инвестиционного фонда РФ. Помимо этого, предметом контракта на строительство является действительно инвестиционная деятельность, а не те формы государственной поддержки, которые прописаны в постановлении об Инвестиционном фонде РФ (кроме, возможно, вложений в уставные капиталы юридических лиц).
Одним из новых индустриальных механизмов ГЧП явилось создание или преобразование Внешэкономбанка в Государственную корпорацию развития, задачей которой как раз и является финансирование от лица государства инфраструктурных составляющих проектов ГЧП. Бизнес готов осваивать целые пояса месторождений, строить заводы и горно-обогатительные комбинаты, тепловые и гидростанции.
Таких проектов в планах компаний до 2015 г. набралось на 700 млрд долларов. Они сосредоточены главным образом в Сибири и на Дальнем Востоке. Но, чтобы подступиться к запасам недр и промышленным площадкам, нужно еще вложиться в железные дороги, мосты, трубопроводы, линии электропередачи, коммунальные сети. Без инвестиций в инфраструктуру 90% проектов останутся просто на бумаге. Однако дополнительные затраты в десятки миллиардов рублей сделают проект нерентабельным и отобьют у частной компании желание инвестировать. Выход очевиден — инфраструктурные расходы возьмут на себя Инвестфонд и, на коммерческих условиях, Внешэкономбанк. Так сходятся в одной точке интересы государства и бизнеса, проекты государства и бизнеса, инвестиции государства и бизнеса.
Остановлюсь еще на одном существенном моменте. По прогнозам, развитие мировой экономики к 2050 г. потребует увеличения производства энергии более чем в два раза. В России спрос на энергию в 2020 г. вырастет в 1,5 раза по отношению к уровню 2005 года. По оценкам МАГАТЭ, в бли-жайшие пятнадцать лет в мире построят минимум 60 атомных реакторов. Россия, согласно проекту «дорожной карты» среднесрочного развития атомного энергопромышленного комплекса, должна построить в этот период 20 блоков АЭС. К 2030 г. мы должны производить на АЭС четверть всей российской электроэнергии.
И, хотя в атомной энергетике сохраняется государственная монополия, возможности для реализации проектов на основе ГЧП остаются. Несмотря на планируемое существенное увеличение государственных инвестиций в развитие атомной энергетики, отрасли могут потребоваться заемные средства. В этом случае перспективно было бы осуществлять проекты по долгосрочному кредитованию частными банками предприятий атомной отрасли под гарантии государства. Частный бизнес (особенно в энергоемких отраслях экономики) заинтересован в строительстве АЭС рядом со своими предприятиями. Однако для того, чтобы такое сотрудничество имело перспективы и было впоследствии реализовано, необходимы изменения в действующем законодательстве. И здесь эксперты по развитию ГЧП предлагают взять на вооружение опыт работы Росатома с производителями алюминия.
Так, действующее законодательство обязывает Росатом при новом строительстве АЭС реализовывать социальные программы на территориях, прилегающих к станции. На эти цели ему можно направлять до 10% от суммы всех капиталовложений при новом строительстве. В этой сфере также целесообразно применять ГЧП. Необходимо учитывать, что объекты социальной сферы, создаваемые в рамках таких программ, требуют в перспективе и средств на их содержание. Практика показывает, что зачастую у муниципалитетов необходимых средств не находится, и объекты не оправдывают инвестиций, потраченных на их сооружение.
Собственно, данные рассуждения — своего рода суммирование мнений, суждений, комментариев, высказанных в докладах и материалах «круглого стола». На основе предложений и идей участников проведенного заседания наш подкомитет вышел с инициативой создания Экспертного совета по ГЧП при Комитете Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству. Надеюсь, что этот орган станет своего рода интеллектуальным «штабом», который будет решать задачи теоретического осмысления и законотворческой деятельности по данному перспективному направлению.
Хафиз САЛИХОВ
№ 6 (54) за июнь 2008г, журнал «Мировая энергетика»
На основании решения Совета Государственной Думы РФ и по инициативе подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета ГД по экономической политике и предпринимательству 20 мая в Москве состоялось заседание «круглого стола» по теме «Состояние государственно-частного партнерства в экономике РФ и совершенствование его законодательной базы». Хафиз САЛИХОВ,
председатель подкомитета Госдумы РФ по развитию государственно-частного партнерства
Прошедший «круглый стол» показал и довольно ясное понимание состояния государственно-частного партнерства (ГЧП) в нашей стране, и разное видение путей его развития. Скажем, ГЧП в России развивается успешно уже почти пятнадцать лет в таких отраслях экономики, как нефтехимия, газодобывающий и перерабатывающий комплексы, банковская сфера, высокотехнологичный обрабатывающий сектор, цветная металлургия, энергетика.
Здесь, как говорится, сошлись два заинтересованных партнера, которые, невзирая на несовершенство законодательства, договорились о правилах игры и стараются их соблюдать, хотя не все получается гладко. Пример этого — те же концессии, и неважно, зарубежный инвестор выступает в качестве партнера государства или отечественный…
Однако в таких отраслях, как дорожное хозяйство, жилищно-коммунальное, медицина, лесное или рыбное хозяйство мы сталкиваемся с многочисленными проблемами и вопросами с обеих сторон. И если в первом случае, как правило, хорошо просматривается и просчитывается рентабельность того или иного проекта, то во втором обе стороны, то есть государство и партнер, видят прежде всего только риски.
Возьмем доступный пример. Инвестор имеет проект лесоперерабатывающего комплекса. Он согласовал с администрацией области или региона все вопросы, включая подключение к электрическим сетям. Он планирует глубокую переработку древесины в соответствии с государственной установкой. Но вот дороги у него нет. Если он включает в смету расходов строительство трассы, вся арифметика доходов у него идет наперекосяк.
Государству тоже выгоден этот лесоперерабатывающий комплекс (ведь это трудовая занятость, налоги в бюджет, развитие региона, реализованные амбиции губернатора), но данный социально-экономический проект не имеет прецедентов, и выделение на него бюджетной строки означает для министерства риск не только экономический, но и политический. А если проект не пойдет? А случись пожар, что в последние годы не редкость? Того и гляди, инвестор свой проект свернет, возможно, частично покрыв убытки заблаговременным страхованием. А государство понесет существенный репутационный риск от неудачного проекта.
С другой стороны, в российском федеральном законодательстве не содержится терминов и описания признаков инвестиционного контракта. Заключаемые в сфере ЖКХ инвестиционные контракты на строительство объектов недвижимости регулируются частично Гражданским кодексом, частично — инвестиционным законодательством (точнее, федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»). Вряд ли подобные проекты являются объектом финансирования (гарантий) со стороны Инвестиционного фонда РФ. Помимо этого, предметом контракта на строительство является действительно инвестиционная деятельность, а не те формы государственной поддержки, которые прописаны в постановлении об Инвестиционном фонде РФ (кроме, возможно, вложений в уставные капиталы юридических лиц).
Одним из новых индустриальных механизмов ГЧП явилось создание или преобразование Внешэкономбанка в Государственную корпорацию развития, задачей которой как раз и является финансирование от лица государства инфраструктурных составляющих проектов ГЧП. Бизнес готов осваивать целые пояса месторождений, строить заводы и горно-обогатительные комбинаты, тепловые и гидростанции.
Таких проектов в планах компаний до 2015 г. набралось на 700 млрд долларов. Они сосредоточены главным образом в Сибири и на Дальнем Востоке. Но, чтобы подступиться к запасам недр и промышленным площадкам, нужно еще вложиться в железные дороги, мосты, трубопроводы, линии электропередачи, коммунальные сети. Без инвестиций в инфраструктуру 90% проектов останутся просто на бумаге. Однако дополнительные затраты в десятки миллиардов рублей сделают проект нерентабельным и отобьют у частной компании желание инвестировать. Выход очевиден — инфраструктурные расходы возьмут на себя Инвестфонд и, на коммерческих условиях, Внешэкономбанк. Так сходятся в одной точке интересы государства и бизнеса, проекты государства и бизнеса, инвестиции государства и бизнеса.
Остановлюсь еще на одном существенном моменте. По прогнозам, развитие мировой экономики к 2050 г. потребует увеличения производства энергии более чем в два раза. В России спрос на энергию в 2020 г. вырастет в 1,5 раза по отношению к уровню 2005 года. По оценкам МАГАТЭ, в бли-жайшие пятнадцать лет в мире построят минимум 60 атомных реакторов. Россия, согласно проекту «дорожной карты» среднесрочного развития атомного энергопромышленного комплекса, должна построить в этот период 20 блоков АЭС. К 2030 г. мы должны производить на АЭС четверть всей российской электроэнергии.
И, хотя в атомной энергетике сохраняется государственная монополия, возможности для реализации проектов на основе ГЧП остаются. Несмотря на планируемое существенное увеличение государственных инвестиций в развитие атомной энергетики, отрасли могут потребоваться заемные средства. В этом случае перспективно было бы осуществлять проекты по долгосрочному кредитованию частными банками предприятий атомной отрасли под гарантии государства. Частный бизнес (особенно в энергоемких отраслях экономики) заинтересован в строительстве АЭС рядом со своими предприятиями. Однако для того, чтобы такое сотрудничество имело перспективы и было впоследствии реализовано, необходимы изменения в действующем законодательстве. И здесь эксперты по развитию ГЧП предлагают взять на вооружение опыт работы Росатома с производителями алюминия.
Так, действующее законодательство обязывает Росатом при новом строительстве АЭС реализовывать социальные программы на территориях, прилегающих к станции. На эти цели ему можно направлять до 10% от суммы всех капиталовложений при новом строительстве. В этой сфере также целесообразно применять ГЧП. Необходимо учитывать, что объекты социальной сферы, создаваемые в рамках таких программ, требуют в перспективе и средств на их содержание. Практика показывает, что зачастую у муниципалитетов необходимых средств не находится, и объекты не оправдывают инвестиций, потраченных на их сооружение.
Собственно, данные рассуждения — своего рода суммирование мнений, суждений, комментариев, высказанных в докладах и материалах «круглого стола». На основе предложений и идей участников проведенного заседания наш подкомитет вышел с инициативой создания Экспертного совета по ГЧП при Комитете Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству. Надеюсь, что этот орган станет своего рода интеллектуальным «штабом», который будет решать задачи теоретического осмысления и законотворческой деятельности по данному перспективному направлению.
