по мерам повышения эффективности бюджетных расходов за счет механизмов (ГЧП)

28 апреля 2010 г. г. Москва

Необходимость принятия мер повышения эффективности бюджетных расходов за счет механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП)

В настоящее время экспертами и представителями государственных органов обсуждается возможность принятия на федеральном уровне дополнительных мер, связанных с эффективным расходованием бюджетных средств с использованием механизмов государственно – частного партнерства.
Основные проблемы, возникающие при применении существующего законодательства к ГЧП-проектам, заключаются в недооценке законодателями и органами исполнительной власти влияния института и механизмов ГЧП на эффективность (результативность) бюджетных ассигнований, направляемых на оказание государственных (муниципальных услуг) и на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности, что свидетельствует о необходимости организации системной работы по совершенствованию и институциональному обеспечению этого вида взаимодействия государства, бизнеса и гражданского общества. Бюджетное законодательство не стимулирует использование ресурсного потенциала предпринимательского сектора для целей снижения нагрузки на бюджеты всех уровней при финансировании создания новых, модернизации существующих и эксплуатации действующих объектов публичной собственности (не работает мультипликативный эффект бюджетного рубля). Концессионное законодательство распространяется только на имущество (имущественные комплексы), жестко ограничивает формы ГЧП и отношения собственности на концессионные объекты.
Законодательство о государственных закупках не учитывает особенностей взаимодействия государства и бизнеса в сложных проектах государственно-частного партнерства, а гражданское законодательство не содержит специальных норм для регулирования ГЧП.
Российская правовая система в области финансовых рынков и инвестиционной деятельности недостаточно адаптирована к международным стандартам, в которых инвесторы, прежде всего, зарубежные, привыкли работать. Проекты нормативных правовых актов, в том числе связанные с разработкой Минфином Российской Федерации Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Плана мероприятий по ее реализации, необходимо оценивать и, возможно, корректировать уже в ходе их подготовки с позиций создания условий для стимулирования распорядителей бюджетных ассигнований к использованию механизмов ГЧП как средства повышения эффективности, экономии и замещения бюджетных расходов.
Экспертным советом по законодательству о государственно–частном партнерстве Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству с участием специалистов ГК Банк развития (Внешэкономбанк), Европейского банка реконструкции и развития, Института экономики РАН, Института мировой экономики и международных отношений РАН, консалтинговой компании «KPMG», юридических компаний «Freshfields Bruckhaus Deringer», «Gide Loyrette Nouel», «Vegas Lex», ЮКАТЭС, а также представителей финансовых организаций всесторонне рассмотрены вопросы повышения эффективности бюджетных расходов за счет механизмов ГЧП и выработаны нижеследующие предложения.

Предложения направленные на реализацию мер, связанных с использованием потенциала ГЧП в целях повышения эффективности бюджетных расходов:

1. Внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339; 2003, N 52, ст. 5036; 2007, N 18, ст. 2117; N 45, ст. 5424; 2009, N 15, ст. 1780) следующие изменения: пункт 3 статьи 72 после слов «утвержденных лимитов бюджетных обязательств,» дополнить словами «а также в случае, если сроки исполнения расходных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам превышают срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств».

2. Ввести в практику бюджетного планирования оценку перспективных расходов на проекты ГЧП и установление предельных уровней этих расходов, в том числе за пределами 3-х летнего горизонта планирования. Разработать Методику планирования перспективных расходов и объемов гарантий на проекты ГЧП. Ввести в состав параметров долгосрочного экономического и бюджетного прогнозов показатели публичных обязательств по проектам ГЧП и индикаторы замещения бюджетных ассигнований частными инвестициями при финансировании проектов ГЧП.

3. Разработать и рекомендовать субъектам Российской Федерации Методику выбора схем финансирования и оценки эффективности проектов ГЧП (региональный уровень).

4. Разработать пакет типовых подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих регламентацию процедур работы с программами и проектами ГЧП (федеральный и региональный уровни), и включающий:
- методические рекомендации по использованию инструментария ГЧП в инвестиционной деятельности в РФ.
- типовые документы (положения, порядок, перечень), регламентирующие содержание конкурсной документации, конкурсные условия, формирование конкурсных комиссий, порядок подачи и приема заявок на участие в конкурсе, проведение предварительного отбора участников конкурса, оценки конкурсных предложений и др., информацию о проведении и результатах конкурса, состав целевых (качественных/натуральных и стоимостных) показателей, содержание паспорта инвестиционного проекта ГЧП;
- требования к содержанию и методам разработки региональной стратегии (программы) модернизации объектов общественной инфраструктуры в субъекте РФ (муниципальном образовании) и порядок реализации такой стратегии (программы);
- типовые формы инвестиционных соглашений о ГЧП между субъектом РФ, муниципалитетом, инвестором и оператором проекта, а также формы прямых договоров субъекта РФ/муниципалитета с кредитными организациями в рамках реализации соглашений о ГЧП.

5. Разработать «Методические рекомендации по формированию региональных концепций и программ развития ГЧП» в целях их сопряжения с целевыми федеральными, региональными и муниципальными долгосрочными программами.

6. Подготовить и внести изменения в ФЗ-115 «О концессионных соглашениях», с целью распространения сферы применения концессионного законодательства на инновационные продукты и услуги, науку, научное обслуживание и инфраструктуру этих видов деятельности.

7. Провести анализ целесообразности практики предоставления региональных налоговых льгот частным инвесторам в инвестиционных проектах на объектах государственной и муниципальной собственности (по избранным субъектам РФ и наиболее значимым проектам). Выработать предложения по совершенствованию действующего инструмента повышения инвестиционной привлекательности регионов и стимулирования инвестиционной деятельности частного сектора.

8. Определить подходы и разработать рекомендации по формированию региональных рынков публичных проектов ГЧП по приоритетным направлениям инвестиционной деятельности, с целью создания условий для участия квалифицированных инвесторов и поставщиков услуг в проектах государственного и муниципального секторов.

9. Разработать «Порядок регистрации объектов, реализуемых по проектам ГЧП, в реестрах объектов капитальных вложений государственных и муниципальных контрактов». (Формирование таких реестров предусматривается Казначейством России в рамках создания «Единой интегрированной системы управления государственными финансами на базе АС ФК»).

10. Предусмотреть формирование в рамках разрабатываемой в настоящее время Концепции Федеральной контрактной системы нормативной базы использования ГЧП при реализации государственных контрактов.

11. Разработать и ввести нормативным правовым актом (новая редакция ФЗ-94 или новый раздел в этот закон) положения, регламентирующие и обеспечивающие реализацию законодательно установленной возможности (ФЗ-94, ст.3.) использования внебюджетных средств для выполнения государственных контрактов.

12. Рассмотреть возможность формирования системы независимого контроля на основе привлечения неправительственных организаций с целью осуществления профессиональной экспертизы и общественного контроля за использованием бюджетных средств как в реализуемых проектах ГЧП, так и на различных этапах заключения и реализации государственных контрактов для обеспечения общественных потребностей.

Депутат Госдумы,
председатель экспертного совета
по законодательству о государственно - частном партнерстве
Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству

Х.М. Салихов