Пути совершенствования законодательной базы." Сборник статей
Хафиз Миргазямович СалиховДепутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, председатель подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета Госдумы по эконо¬мической политике и предпринимательству
Законодательное совершенствование механизмов государственно-частного партнерства: региональные аспекты
Законодательная практика показывает, что развитие ГЧП в каждом отдельно взятом субъекте Федерации должно опираться, прежде всего, на определенную нормативную базу, позволяющую участникам проектов, как властям, так и инвесторам, при реализации совместных проектов взаимодействовать в рамках правового поля и «играть» по одним правилам. Необходимость разработки законодательной базы по ГЧП, кроме того, обусловлена самой спецификой данной области отношений, ведь подобные проекты, как правило, касаются вопросов управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации. Установление порядка такого управления и распоряжения находится в компетенции законо¬дательных органов власти и, в силу ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяется путем принятия закона.
На сегодняшний день лишь в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты законы, касающиеся ГЧП (Санкт-Петербург, Томская область, Дагестан, Горный Алтай). Однако, даже те немногие принятые законы, как правило, не выполняют роли регулятора соответствующей сферы отношений, а носят весьма декларативный характер.
Пожалуй, самым передовым законом в области ГЧП стал закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 20.12.2006. Во многом принятие этого закона стимулировало реализацию проектов в формате ГЧП на территории данного субъекта, что, конечно, позитивно сказывается на уровне инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга. Однако и данный закон при своих достоинствах, не лишен недостатков, тем не менее, непосредственно опыт Санкт-Петербурга в области последовательного развития ГЧП, включая и принятие соответвующей нормативной базы, необходимо учитывать и другим регионам. Разумеется, с учетом собственной специфики социально-экономического развития.
В целом же, если дать оценку имеющейся региональной нормативной базе в области ГЧП, то она характеризуется наличием ряда общих недостатков. Так, принятые в различных субъектах РФ законы:
не предусматривают многих механизмов и форм сотрудничества, потенциально интересных инвесторам (партнерам);
зачастую носят декларативный характер;
имеют невысокий уровень юридической проработки;
крайне слабо обоснованы, что делает невозможным их практическое применение.
Между тем, на сегодняшний день в регионах уже появляется понимание необходимости совершенствования своей нормативной базы в области ГЧП. Это касается как ее создания в тех регионах, в которых она вовсе отсутствует, так и внесения изменений в существующие региональные нормативные акты. Необходимость развития, прежде всего, региональной нормативной базы в области ГЧП обусловлена тем, что очень многие проекты и сферы, в которых традиционно применимы механизмы ГЧП, так или иначе находятся в плоскости интересов и забот субъектов федерации и муниципалитетов (здравоохранение, образование, культура, ЖКХ, региональная транспортная инфраструктура и т.д.).
Сложность разработки регионального закона о ГЧП, который был бы лишен всех вышеперечисленных недостатков, частично заключается в отсутствии единого законодательного акта, регулирующего вопросы ГЧП на федеральном уровне. Так, в соот-ветствии с Конституцией РФ, гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Законодательство же субъектов федерации не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам, а поскольку механизмы ГЧП находятся, в том числе, в гражданско-правовой плоскости отношений, то при разработке регионального закона следует очень внимательно относиться к его содержанию, чтобы оно не выходило за пределы допустимого нормотворчества на уровне субъекта федерации.
Однако следует отметить, что необходимость разработки федерального закона о ГЧП хотя и обсуждается среди специалистов и участников этого рынка, но, вероятнее всего, разработка такого законопроекта натолкнется на ряд трудностей. Причин тут можно назвать как минимум две:
- в настоящее время федеральное законодательство идет по пути создания отдельных нормативных актов, регулирующих ту или иную специфическую форму участия государ-ства во взаимоотношениях с частными лицами. Можно, в этой связи, отметить федеральные законы «О концессионных соглашениях», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и др.;
- на федеральном уровне разработано существенное количество гражданско-правовых механизмов, позволяющих «вписывать» реализацию ГЧП-проектов в рамки существующего законодательства. Что касается порядка реализации этих проектов, то это относится к ведению законодательства субъектов РФ, которые вправе самостоятельно разработать и принять соответствующие правила.
С учетом вышеуказанных ограничений, по мнению членов нашего подкомитета, идеология региональной нормативной базы в области регулирования отношений ГЧП, должна сводиться к разработке принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в проектах в формате ГЧП, определению конкретных механизмов (определенных форм участия из имеющегося арсенала гражданско-правовых механизмов), описанию процедур инициализации и реализации проекта, отбора партнеров и основных условий, на которых или при согласовании которых субъект РФ будет участвовать в проектах.
Нормативное закрепление таких принципов и условий позволит:
а) повысить инвестиционную привлекательность региона для потенциальных региональных и национальных инвесторов;
б) установить четкие и понятные для всех правила участия органов власти в реализации совместных проектов, а также порядка участия партнеров в таких проектах;
в) придать легитимность заключаемым соглашениям и нормативно защитить интересы органов власти в случае возникновения споров;
г) повысить качество и количество реализуемых проектов;
д) повысить контроль за целевым и эффективным распоряжением государственным имуществом;
е) повысить эффективность управления и финансовую отдачу от использования гос. имущества;
ж) избежать потенциальных системных ошибок при принятии решений об участии в проектах;
з) участвовать в проектах на максимально выгодных для региона условиях, в том числе обеспечивающих минимизацию рисков;
и) реализовывать проекты с заданными параметрами рентабельности и иных финансовых показателей;
к) разделить риски реализации проектов с частными партнерами;
л) придать полномочий органам власти по реализации отдельных функций в проекте (кто заключает, кто дает заключение, кто разрабатывает акты по реализации закона и т.д.).
При разработке регионального законодательства важно учитывать следующие моменты:
- работа по разработке регионального закона должна носить комплексный характер и учитывать как особенности самого региона, так и политику его развития;
- региональный закон должен опираться на концепцию (стратегию) социально-экономического развития региона, с тем, чтобы поставленные в ней задачи коррелировались с механизмами их реализации через процедуры и формы ГЧП, предусмотренные законом;
- при разработке нормативной базы необходимо провести аудит существующих актов и определить необходимость внесения изменений или отмены каких-либо из них;
- региональная нормативная база не должна противоречить федеральному законодательству, но при этом может не ограничиваться только прямо прописанными в федеральных законах инструментами ГЧП, и в комплексе обеспечивать достаточное и конкретное нормативное регулирование всему процессу организации партнерства;
- формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс интересов региона и партнеров, в том числе в отношении распределения прав, рисков и гарантий;
- организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции, с тем, чтобы обеспечивалась возможность достижения максимально положительного эффекта для региона от участия в каждом отдельном проекте ГЧП;
- процедуры, предусмотренные законом и принятые на реализацию, должны быть понятны, прозрачны, и обеспечивать равные возможности доступа партнерам для участия в ГЧП.
В общем виде структура нормативной базы по ГЧП может выглядеть следующим образом:
1. Закон субъекта федерации о государственно-частном партнерстве.
2. Подзаконные нормативные акты субъекта федерации, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм. Системообразующий нормативный акт в области ГЧП должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма позволит обеспечить максимальную легитимность действий органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, неу¬регулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами федерации, а также судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе.