Законодательные аспекты. Проблемы реформирования законодательной базы  Главная  Контактная информация E-mail

«Проблемы реформирования законодательной базы в Российской Федерации по вопросам государственно-частного партнерства»
Доклад депутата Госдумы РФ Х.М. Салихова на Совещании региональных центров ГЧП и участников рынка проектов ГЧП
(ВЭБ-МГУ, Москва 01-02.12.2009)

Уважаемые коллеги и гости!

Мое выступление будет посвящено состоянию нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства в России и необходимости разработки регионального законодательства в области государственно-частного партнерства.
Как известно, в результате мирового финансового кризиса сокращение доходной части консолидированного бюджета привело к уменьшению объема финансовых средств, направляемых в 2009-2012 гг. на решение инвестиционных задач. Особенно это сказалось на объектах регионального и муниципального подчинения. Поэтому в условиях существующих бюджетных ограничений необходимо в достаточно короткие сроки закончить формирование законодательной основы для перехода к новому методу развития инфраструктуры, который бы базировался на принципах проектного финансирования, когда инвестиции в строительство, реконструкцию или модернизацию осуществляются преимущественно за счет внебюджетных источников, а источники их возврата (рост доходов бюджета, экономия расходов бюджета, рост поступлений от предоставления услуг), генерируются в результате осуществления проекта.
Текущая ситуация вызывает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы и практики структурирования и реализации проектов государственно-частного партнерства, которая развивается в нашей стране с начала 2000 – их годов.
Положения Федерального закона от 21.07.2005 № 115 «О концессионных соглашениях», который стал первым специальным законом в России, направленным на развитие ГЧП в России, изначально корреспондировали с потребностями так называемых «мегапроектов» преимущественно в сфере транспортной инфраструктуры. Это наложило отпечаток на первоначальную редакции закона, хотя в нем с самого начала предполагалось использование по 14 отраслевым направлениям.
В настоящее время группой депутатов Госдумы подготовлен большой пул поправок в этот закон, который находится на рассмотрении в Государственной Думе. Законопроект уже прошел первое чтение и в настоящее время идет активная работа по подготовке его ко второму чтению.
Основная идея законопроекта заключается в упрощении процедуры заключения концессионных соглашений в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.
Известно, что концессионные соглашения являются одной из наиболее эффективных форм государственно-частного партнерства, в особенности, при реализации инвестиционных проектов с длительными сроками окупаемости, характерных для жилищно-коммунального сектора. Несмотря на это в сфере деятельности организаций коммунального комплекса более распространены договоры аренды, в том числе, долгосрочной, устанавливающие менее прозрачную и сбалансированную систему отношений частных операторов и органов местного самоуправления.
Серьезным препятствием для заключения концессионных соглашений, в частности, в коммунальном хозяйстве является неурегулированность вопроса передачи в концессию сложного имущественного комплекса. В коммунальном хозяйстве заключение концессионных соглашений на отдельные объекты нецелесообразно, так как это приводит к нарушению целостности системы коммунальной инфраструктуры, усложняет договорные отношения и процесс регулирования цен (тарифов). Большинство организаций коммунального комплекса является унитарными предприятиями. Передача в концессию имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, запрещена действующим законодательством. Работу по регистрации прав собственности, владения и пользования на указанное имущество наиболее эффективно могут выполнить частные операторы, привлекаемые для управления инфраструктурой. Для оптимизации и ускорения процесса перехода имущества от унитарных предприятий в управление частным операторам в законодательство вносятся поправки, позволяющие заключать концессионные соглашения, объектом которых является имущество, закрепленное за унитарными предприятиями, с последующей его перерегистрацией в течение установленного срока.
Законопроектом вносятся изменения в законодательство, позволяющие заключать концессионные соглашения с множественными концедентами. Такая необходимость возникает, например, в случае если система коммунальной инфраструктуры находится на территории нескольких муниципальных образований (например, система водоснабжения, обслуживающая город и прилегающие районы) или нескольких субъектов Российской Федерации.
Действующие условия заключения концессионных соглашений недостаточно привлекательны для инвесторов, поскольку не обеспечивают в должной мере баланс интересов сторон при заключении, исполнении и прекращении действия концессионного соглашения. Основные требуемые изменения заключаются в установлении обязательств концедента при заключении соглашения и его ответственности за нарушение условий соглашения.
Среди других вносимых существенных изменений можно отметить, что законопроектом устанавливается обязанность концедента передавать концессионеру имущество в состоянии, соответствующем условиям концессионного соглашения, осуществлять расходы на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения в случае и в размерах, предусмотренных концессионным соглашением, а также при наличии соответствующих полномочий устанавливать цены (тарифы) в соответствии с законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) и условиями концессионного соглашения. При досрочном расторжении концессионного соглашения законопроектом устанавливается срок, в течение которого концедент обязан возместить концессионеру стоимость созданного (реконструированного) по концессионному соглашению имущества. Данная мера позволяет концессионеру производить необходимые расходы в рамках бюджетного процесса.
Также, для повышения привлекательности концессионных соглашений, упрощается процедура перемены лиц по концессионному соглашению, допускается расширение перечня способов обеспечения исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению (передача в залог прав по концессионному соглашению) и упрощается процедура передачи концессионеру в аренду земельных участков. При передаче в залог прав по концессионному соглашению, осуществляемой по согласованию с концедентом, залогодержатель получает возможность заменить лицо по концессионному соглашению в случае неисполнения концессионером обязательств по договорам, обеспечением исполнения обязательств по которым является залог прав по концессионному соглашению (замена лица происходит по результатам конкурсного отбора, обязательным условием которого является обязательство победителя конкурса исполнять обязательства концессионера по договорам с кредиторами, обеспечением исполнения обязательств по которым является право концессионера по концессионному соглашению). В конкурсную документацию и условия концессионного соглашения вносятся дополнительные положения, касающиеся установления срока передачи концессионеру объекта концессионного соглашения, параметров регулирования тарифов, по согласованию с регулирующими органами, а также порядок возмещения расходов сторон в случае досрочного прекращения концессионного соглашения.
Изменения, вносимые в законодательство, уточняют порядок формирования цен (тарифов) при заключении концессионного соглашения, порядок формирования инвестиционных обязательств в течение всего срока действия концессионного соглашения и порядок пересмотра концессионных соглашений в регулируемых видах деятельности.
В целях развития конкуренции за право управления имуществом в регулируемых видах деятельности ограничивается срок действия концессионного соглашения. Также законопроект уточняет порядок трансформации в концессионные соглашения договоров аренды, заключенных на долгосточный период и предполагающих инвестиционные обязательства. Эта мера позволит перейти к более прозрачной и сбалансированной системе отношений в сферах, где в настоящее время частные операторы работают на основании договоров аренды.
Вносятся также изменения в законодательство о регулировании тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, обеспечивающие синхронизацию положений этого законодательства с законодательством о концессионных соглашениях. Законопроектом устанавливается, что полномочия по установлению тарифов и определению порядка (формулы) расчета тарифов сохраняются за регулирующими органами. При этом, по согласованию с регулирующими органами, в концессионном соглашении могут быть установлены параметры, используемые при расчете тарифов.
В то же время устанавливается возможность регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса методом доходности инвестированного капитала. Этот метод регулирования обеспечивает установление тарифов на долгосрочный период (3 - 5 лет) и гарантирует инвестору возврат инвестированного капитала и доход от его использования, сопоставимый с доходностью инвестиций в другие виды деятельности. При заключении концессионного соглашения применение данного метода регулирования тарифов является обязательным для регулирующего органа.
Указанные изменения, на наш взгляд, будут способствовать привлечению частных инвестиций и благоприятно скажутся на темпах экономического роста и качестве реализуемых товаров и оказываемых услуг в деятельности, осуществляемой с применением концессионных соглашений.
Следует отметить, что подписание первого концессионного соглашения федерального уровня на основе ФЗ «О концессионных соглашениях» произошло только в июле 2009 года: Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта РФ (Росавтодор) и консорциум ОАО «Главная Дорога» (сформирован УК «Лидер») подписали концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе «Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва-Минск».
К настоящему времени также подписано также второе концессионное соглашение о строительстве скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й км– 58-й км с ООО «Северо-западная концессионная компания».
Подобные темпы представляются в нынешней кризисной ситуации совершенно недостаточными.
Законоприменительная практика в отношении проектов ГЧП к настоящему моменту показала, что федеральное законодательство по-прежнему совершенно не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровня, которые и могут сформировать массовый проектный рынок.
Вместе с тем, опыт реализации имеющихся проектов ГЧП убеждает, что именно проекты регионального и муниципального уровня с уже сформировавшимися денежными потоками за счет тарифных платежей являются наиболее предпочтительными для входа частных операторов, которые своими капиталами и компетенциями улучшают подобного рода активы, и банковского кредитования, которому благоприятствует наличие таких потоков в качестве обеспечения. Наиболее продуктивным для целей законодательного обеспечения организации региональных и муниципальных проектов ГЧП является принятие региональных законодательных актов о ГЧП на основе разработанного Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».
Модельный закон, прежде всего, призван показать регионам широкие возможности ГЧП и поэтому будет содержать минимум императивных норм. В нем закреплены основные договоры по проектам ГЧП. Ими могут являться прямые соглашения, договоры аренды, договоры об использовании интеллектуальной собственности, договоры строительного подряда, гарантийные соглашения и так далее.
Особенностью данного документа является принципиально новый законодательный «взгляд» на проблему неконцессионных форм ГЧП, в частности, дано непротиворечивое определение ГЧП, связанное с развитием общественной инфраструктуры, что позволяет локализовать правоприменительное поле ГЧП на основе международного опыта и российских потребностей и наличие соответствующего глоссария.
Напоминаю, что под ГЧП субфедерального уровня мы понимаем «…привлечение субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием российского или иностранного юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве.»
Таким образом понятие ГЧП локализуется (то есть становится операционным) за счет его отнесения к объектам общественной инфраструктуры: то есть на объекты, комплексы объектов, используемые для удовлетворения общественных потребностей, обеспечение которых законодательно возложено на государственные(региональные) и (или) муниципальные органы власти.
Анализ законодательной базы позволяет составить однозначно понимаемый перечень сфер применения ГЧП (или реестр общественных потребностей, удовлетворение которых законодательно возложено на публичную власть разного уровня) – это и есть законодательно обусловленная сфера применения ГЧП. С данным перечнем (или реестром) прерогатив подобного рода связана также роль органов государственной и муниципальной власти в подготовке, реализации и управлении проектами ГЧП:
Основой управления проектами государственно-частного партнерства должны стать нормативно-правовые акты комплексного социально-экономическом развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования, на средне-и долгосрочный период, содержащие перечни проектов развития общественной инфраструктуры, предполагаемым к реализации на основе соглашений государственно-частного партнерства.
Полагаю, что субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на основе нормативно-правовых актов о комплексном социально-экономическом развитии на средне-и долгосрочный период и содержащихся в них перечней проектов развития общественной инфраструктуры, предполагаемых к реализации на основе соглашений государственно-частного партнерства должны принимать программы развития государственно-частного партнерства, предусматривающие график подготовки и проведения конкурсов на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве по отдельным видам общественной инфраструктуры. При необходимости конкурсы на отдельные объекты общественной инфраструктуры могут объединяться и выноситься на конкурсы единым лотом. Такая возможность также предусмотрена модельным региональным законом.
Принципиальной проблемой для широкого использования ГЧП в России является ограниченная способность органов государственного или муниципального управления отвечать по своим обязательствам в рамках соглашения ГЧП.
Частично эти проблемы также могут быть решены через механизмы, указанные в модельном законе. В нем предусмотрен большой блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства может взять на себя органы государственной и муниципальной власти.
Можно создать идеальную законодательную базу, но порой неправильное применение тех или иных положений нормативных актов может перечеркнуть всю проделанную работу по их созданию. Введение в действие любого нормативного акта, особенно это касается системных изменений законодательства, должно сопровождаться обширной разъяснительной работой относительно духа и смысла нововведений. Таким образом можно обезопасить новые нормы от их искажения на практике.
Исходя из анализа откликов, поступивших из многих регионов России, а модельный региональный закон был направлен во все субъекты Российской Федерации, можно констатировать, что он явился весомым побудительным мотивом для разработки регионами своих собственных законов о государственно-частном партнерстве.
В целом модельный региональный закон направлен на привлечение внебюджетного финансирования путем создания контрактных взаимоотношений между органами государственного или муниципального управления (ОГМУ), которые позволяли бы привлекать частные инвестиции в работы по реконструкции, новому строительству объектов инфрастуктуры, передавать ответственность за эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры и предоставление услуг с их использованием на инвестора-оператора контракта. Он также акцентирует внимание на проблему организации проектного рынка через ряд стандартных процедур и акцептованных институтов.
Пользуясь сегодняшней возможностью, хотел бы пригласить всех заинтересованных коллег и участников к сотрудничеству по развитию и совершенствованию российского регионального законодательства в области государственно-частного партнерства.
Благодарю за внимание!