Законодательные аспекты государственно-частного партнерства  Главная  Карта сайта E-mail

«Развитие государственно-частного партнерства в России»

Доклад депутата Государственной Думы РФ,
председателя Экспертного Совета по ГЧП Х.М.Салихова

9 февраля 2010г. Москва
Общероссийский Форум «Инфраструктурные проекты России: сложные условия — новые возможности».


Уважаемые дамы и господа!
Прежде всего, позвольте поблагодарить организаторов этого форума за предоставленную мне возможность рассказать о становлении и развитии государственно-частного партнерства в России. Все, кто здесь собрался, понимают, какие возможности, какие перспективы для развития экономики, других сфер общественной жизни, открывает перед нами государственно-частное партнерство.
Сегодня как никогда остро стоит вопрос о необходимости развития институтов государственно-частного партнерства для преодоления последствий финансово-экономического кризиса. Ведь, как известно, сокращение доходной части консолидированного бюджета привело к уменьшению объема финансовых средств, направляемых на решение инвестиционных задач в субъектах Российской Федерации. Особенно это отразилось на финансировании объектов инфраструктуры регионального и муниципального подчинения.
И, очевидно, что в таких условиях бюджетных ограничений особое значение приобретают механизмы ГЧП, которые призваны обеспечить финансирование проектов с привлечением внебюджетных источников, при этом активизируя процесс роста доходов и экономии расходов бюджета.
Международный опыт показывает, что сотрудничество между публичным и частным сектором, является высокоэффективным способом развития и управления различными объектами публичной инфраструктуры.
Проекты в области инфраструктуры, финансируемые из частных источников, создают возможность для уменьшения объема государственных средств, выделяемых на развитие и эксплуатацию инфраструктуры. Они также позволяют переносить на частный сектор ряд рисков, которые в ином случае оставались бы на стороне государства.
Участие частного сектора в развитии инфраструктуры в РФ до недавнего времени рассматривалось как крайне рисковое как с экономической так и с социальной точки зрения. Сам термин ГЧП возник в российской правоприменительной практике лишь в последние годы в связи с обсуждением вопроса о необходимости привлечения частного капитала и опыта для развития различных сфер инфраструктуры (в первую очередь, транспорта и ЖКХ). На сегодняшний день можно констатировать высокую заинтересованность представителей власти в реализации проектов ГЧП, а, следовательно, и в развитии нормативно-правовой базы, регулирующей ГЧП.
Так, на федеральном уровне были приняты ряд законов, заложивших основы для развития ГЧП в России:
* в 2005 году принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях». По настоящий момент уже внесены ряд поправок к Закону, разрешающие правовые коллизии между ним и другими базовыми законодательными актами.
* в том же 2005 году одобрен Федеральный закон «Об особых экономических зонах». В настоящий момент в России существуют две промышленно-производственные зоны – в Липецкой области и Республике Татарстан, четыре технико-внедренческие зоны в Санкт-Петербурге, московском Зеленограде, Дубне и в Томске, семь туристско-рекреационных зон в Калининградской и Иркутской областях, Краснодарском, Ставропольском и Алтайском краях, в республиках Бурятия и Алтай. Кроме того, особый статус имеют магаданская и калининградская ОЭЗ, деятельность которых регулируется специальными законодательными актами. Сейчас ведется работа по созданию первых портовых зон. Таможенные и иные преференции резидентам портовых ОЭЗ создают условия для активного развития транспортной инфраструктуры, связывающей Россию с внешним миром.
* на стимулирование проектов государственно-частного партнерства и развития инфраструктуры направлено и создание в последние годы государственных корпораций: «Роснанотеха», «Олимпстроя», «Российских технологий», Фонда реформирования жилищно-коммунального хозяйства, ОАО «Российская венчурная компания» и «Российские автомобильные дороги».
* в 2005 году создан Инвестиционный фонд Российской Федерации – уникальный институт бюджетного инвестирования. В среднем, по каждому проекту, финансируемому из Инвестфонда, частных инвестиций вкладывается почти вдвое больше, чем непосредственно самих бюджетных ассигнований.
* в мае 2007 года принят Федеральный закон «О банке развития». Этим законом широко известный на мировых финансовых рынках Внешэкономбанк преобразован в национальный финансовый институт развития. Ему отведена ключевая роль в создании финансовой инфраструктуры, ориентированной на финансирование проектов государственно-частного партнерства. В первую очередь, через механизмы предоставления финансовых гарантий, кредитов и других банковских услуг. Инвестиционная политика Банка построена таким образом, чтобы не вступать в конкуренцию с коммерческими банками, а привлекать их к финансированию ГЧП-проектов. В июне 2008 года Банк развития создал специальное структурное подразделение – Центр ГЧП, который практически сразу стал главный координатором и активным партнером Государственной Думы РФ по развитию ГЧП в России, внедрения новых инструментов.

* * *

Между тем, несмотря на перечисленное обилие законодательных актов, следует констатировать и тот факт, что действующее законодательство не содержит специальных положений, регулирующих целенаправленно тот или иной аспект реализации ГЧП проекта.
Прежде всего, на сегодняшний день, к сожалению, и это признается в официальных отчетах таких авторитетных ведомств как Счетная Палата РФ, в законах отсутствует само определение ГЧП.
Кроме того, обязательно следует выделить также следующие препятствия в развитии ГЧП:
отсутствует концепция развития государственно-частного партнерства, а также стратегия поэтапного введения и использования моделей ГЧП;
отсутствие на законодательном уровне четких ориентиров развития отраслей и сфер, в которых допустимо заключение между органами публичной власти и бизнес-структурами договоров и соглашений публично-правового характера, не позволяет устанавливать взаимоотношения долгосрочного характера;
слабость и коррумпированность институтов государства;
неразвитость банковской системы;
несогласованность концессионного, бюджетного и земельного законодательства;
несовершенство законодательства, регламентирующего отдельные виды государственно-частного партнерства;
отсутствие обоснованной методики комплексной проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, несбалансированность технических и финансовых критериев отбора конкурсных заявок;
высокие транзакционные издержки;
отсутствие опыта реализации и управления такими проектами, квалифицированных специалистов в области ГЧП и др.
К тому же, практика в отношении проектов ГЧП показала, что федеральное законодательство не адаптировано под проекты регионального и муниципального уровней, которые и могут сформировать массовый проектный рынок развития инфраструктуры.
Вместе с тем, принимая во внимание приоритетность инвестиций в региональные и муниципальные проекты, требуется модернизация нормативно-правовой базы также и на региональном уровне.
Ведь юридическое закрепление понятия ГЧП и инструментов его практического применения, на наш взгляд, приведет к качественному скачку в развитии экономики, повышению инвестиционной привлекательности и реализации инфраструктурных проектов с большим сроком окупаемости за счет частных инвестиций. Примером успешного использования собственной правовой базы ГЧП может служить опыт г.Санкт-Петербурга и других регионов Российской Федерации. Как следствие, вызывает необходимость совершенствование структурной нормативно-правовой базы ГЧП по следующим аспектам.
Наиболее продуктивным для целей законодательного обеспечения организации региональных и муниципальных проектов ГЧП, на наш взгляд, является унификации региональных нормативно-правовых актов на основе разработанного Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации модельного закона субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».
Модельный закон, прежде всего, призван показать регионам широкие возможности ГЧП и поэтому содержит минимум императивных норм. В нем закреплены основные договоры по проектам ГЧП. Ими могут являться прямые соглашения, договоры аренды, договоры об использовании интеллектуальной собственности, договоры строительного подряда, гарантийные соглашения и так далее.
Особенностью данного документа является принципиально новый законодательный «взгляд» на проблему неконцессионных форм ГЧП, в частности, дано непротиворечивое определение ГЧП, связанное с развитием общественной инфраструктуры, что позволяет локализовать правоприменительное поле ГЧП на основе международного опыта и российских потребностей и наличие соответствующего глоссария.
Напоминаю, что под ГЧП субфедерального уровня мы понимаем «…привлечение субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием российского или иностранного юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве.»
Таким образом понятие ГЧП локализуется за счет его отнесения к объектам общественной инфраструктуры: то есть на объекты, комплексы объектов, используемые для удовлетворения общественных потребностей, обеспечение которых законодательно возложено на государственные (региональные) и (или) муниципальные органы власти.
Анализ законодательной базы позволяет составить однозначно понимаемый перечень сфер применения ГЧП (или реестр общественных потребностей, удовлетворение которых законодательно возложено на публичную власть разного уровня) – это и есть законодательно обусловленная сфера применения ГЧП. С данным перечнем (или реестром) прерогатив подобного рода связана также роль органов государственной и муниципальной власти в подготовке, реализации и управлении проектами ГЧП:
Основой управления проектами государственно-частного партнерства должны стать нормативно-правовые акты комплексного социально-экономическом развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования, на средне- и долгосрочный период, содержащие перечни проектов развития общественной инфраструктуры, предполагаемым к реализации на основе соглашений государственно-частного партнерства.
Полагаю, что субъекты Российской Федерации, муниципальные образования на основе нормативно-правовых актов о комплексном социально-экономическом развитии на средне- и долгосрочный период и содержащихся в них перечней проектов развития общественной инфраструктуры, предполагаемых к реализации на основе соглашений государственно-частного партнерства должны принимать программы развития государственно-частного партнерства, предусматривающие график подготовки и проведения конкурсов на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве по отдельным видам общественной инфраструктуры. При необходимости конкурсы на отдельные объекты общественной инфраструктуры могут объединяться и выноситься на конкурсы единым лотом. Такая возможность также предусмотрена модельным региональным законом.
Принципиальной проблемой для широкого использования ГЧП в России является ограниченная способность органов государственного или муниципального управления отвечать по своим обязательствам в рамках соглашения ГЧП.
Частично эти проблемы также могут быть решены через механизмы, указанные в модельном законе. В нем предусмотрен большой блок финансовых обязательств, которые в рамках бюджетного законодательства может взять на себя органы государственной и муниципальной власти.
Можно создать идеальную законодательную базу, но порой неправильное применение тех или иных положений нормативных актов может перечеркнуть всю проделанную работу по их созданию. Введение в действие любого нормативного акта, особенно это касается системных изменений законодательства, должно сопровождаться обширной разъяснительной работой относительно духа и смысла нововведений. Таким образом можно обезопасить новые нормы от их искажения на практике.
В целом модельный региональный закон направлен на привлечение внебюджетного финансирования путем создания контрактных взаимоотношений между органами государственного или муниципального управления (ОГМУ), которые позволяли бы привлекать частные инвестиции в работы по реконструкции, новому строительству объектов инфрастуктуры, передавать ответственность за эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры и предоставление услуг с их использованием на инвестора-оператора контракта. Он также акцентирует внимание на проблему организации проектного рынка через ряд стандартных процедур и акцептованных институтов.
Исходя из анализа откликов, поступивших из многих регионов России, а модельный региональный закон был направлен во все субъекты Российской Федерации, можно констатировать, что он явился весомым побудительным мотивом для разработки регионами своих собственных законов о государственно-частном партнерстве.
Всего, в настоящее время уже в более чем 15 субъектах Российской Федерации завершается соответствующий процесс нормотворчества с использованием базовых принципов и положений, сформированных в данном Модельном законе.

Управлять, координировать и контролировать выполнение соглашений и контрактов по проектам ГЧП возможно с помощью различных образований. Это создание некоммерческого партнерства, функции которого будут заключаться в совместном пошаговом сопровождении на всех стадиях проектах. Так, например, поступили в канадской провинции Британская Колумбия, где по соглашениям ГЧП в г.Ванкувере были построены объекты Зимней Олимпиады 2010 года. Также возможно создание некой коммерциализированной структуры, 100% контролируемой государством, которая, в свою очередь, заключает соглашения о реализации проектов ГЧП с заинтересованными инвесторами. Как пример, - ОАО «Казахстанский центр ГЧП».
Помимо этого, еще одним из вариантов реализации проектов по схемам ГЧП может быть совместное предприятие, создаваемое под каждый конкретный объект – т.е. своего рода управляющая компания. Такой подход в своей региональной работе активно использует Внешэкономбанк. Например, Корпорация развития индустриальных парков в Калужской области.
Большинство же российских регионов и муниципалитетов, на нынешнем этапе первых шагов в развитии ГЧП, начинают с введения в структуру своих управленческих органов (министерства, департаменты, комитеты) новых профильных отделов, координирующих только вопросы ГЧП. Так поступили в г.Санкт-Петербурге, где ответственным и, надо отметить успешно справляющимся, органов власти является Комитет по инвестициям и стратегическим проектам.

* * *

В завершении своего выступления хотелось бы кратко перечислить некоторые основные тезисы о ГЧП в России:
1) ГЧП органично включено в экономическую политику РФ как на федеральном, так и на региональном уровне;
2) в России складывается свое, во многом уникальное понимание форм и методов реализации ГЧП;
3) идет активное формирование правовой базы ГЧП как на федеральном, так и на региональном уровне;
4) для достижения эффективных результатов наряду с практической работой по конкретным проектам необходимо дальнейшее исследование экономических и правовых аспектов ГЧП, их согласование между собой, а также разработка методических материалов и акцент на подготовке кадров;
5) должен быть принят в форме Федерального закона нормативный акт в области ГЧП, поскольку именно такая форма позволит обеспечить максимальную легитимность действиям органов власти в области ГЧП, в частности, по вопросам, неурегулированным федеральным законодательством и открытым для нормативного регулирования или практической реализации субъектами федерации, а также обеспечит судебную защиту соглашениям, заключенным на его основе.

Благодарю за внимание!

Демонстрационные материалы к докладу

Content on this page requires a newer version of Adobe Flash Player.

Get Adobe Flash player