«Развитие регионов должно стать приоритетной задачей правительства»
«Кворум» № 10 (245), 13-19 мая 2009 г.
В конце апреля в Москве прошли два мероприятия, посвященные вопросам развития регионального законодательства: 22 апреля в Государственной Думе РФ состоялось заседание экспертного совета в области государственного частного партнерства по проблеме разработки регионального модельного закона по ГЧП, а на следующий день в ГДЦ Мариотт-Аврора по инициативе ГК Банк развития (Внешэкономбанк) был проведен круглый стол по вопросам совершенствования региональной инфраструктуры. Редакция попросила прокомментировать эти события председателя подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Хафиза Салихова.
— Хафиз Миргазямович, скажите, в этот непростой кризисный период чем вызван интерес к состоянию инфраструктуры в российских регионах? — Вопросы регионального развития постоянно находятся в центре внимания законотворческой деятельности Государственной Думы. В выступлении на круглом столе я отмечал, что реализация проектов по созданию региональной инфраструктуры с использованием внебюджетных источников во многом зависит от развития законодательства о государственно-частном партнерстве. Именно существование такого законодательства и наличие в нем дополнительных стимулов и гарантий для частного партнера делает возможной реализацию инфраструктурных проектов на основе ГЧП. Это связано в первую очередь с тем, что у бизнеса имеются ресурсы, которые он готов направить в реальный сектор экономики, но нет гарантий долгосрочности и надежности подобного рода проектов, а порой и доступа к ним, а у государства в настоящий кризисный период довольно большое «обременение», требующее ощутимых расходов в социальной сфере.
В то же время мы можем говорить о том, что уже сложилась целая система инструментов ГЧП, позволяющих развивать региональную инфраструктуру преимущественно на условиях внебюджетного финансирования. К ним можно отнести, например, региональные и муниципальные концессии; проектные механизмы Внешэкономбанка, так называемые контракты жизненного цикла и ряд других инструментов.
В частности, план антикризисных мероприятий предусматривает внесение в Государственную Думу проекта федерального закона об инфраструктурных облигациях, позволяющих концессионерам, частным партнерам по концессионным соглашениям привлекать денежные средства на фондовом рынке. Ожидается, что до конца текущего года правительство внесет законопроект об инфраструктурных облигациях, а мы, со своей стороны, незамедлительно его рассмотрим. Добавлю также, что весьма важной новацией стало принятие в 15 регионах законов о территориях (или зонах) приоритетного развития, либо об особых экономических зонах регионального уровня. Финансирование создания и развития таких зон осуществляется за счет средств их участников и других источников, в том числе средств регионального бюджета. Для их резидентов применяется льготный налоговый режим. Все это свидетельствует о том, что законодательство российских регионов в инвестиционной сфере развивается.
— Недавнее заседание Экспертного совета, который Вы возглавляете, было также посвящено вопросам развития регионального законодательства?
— Верно, только акцент на нем был смещен в сторону разработки регионального модельного закона в области государственно-частного партнерства. Если мы возьмем действующее законодательство, то увидим, что в целом ряде случаев оно недостаточно конкретизирует права и обязанности сторон ГЧП-контрактов, не содержит достаточных гарантий по выполнению сторонами своих обязательств. Такого рода пробелы федерального законодательства можно устранить путем разработки и принятия регионального законодательства.
В качестве примера можно взять законодательство о концессиях. Когда в 2005 году мы принимали Закон «О концессионных соглашениях», предполагалось, что он станет отправной точкой для реализации множества концессионных проектов. К сожалению, этого не произошло. Главной препоной на пути практической реализации этого закона стало то, что правительство в течение долгого времени не принимало необходимый пакет подзаконных актов и типовых документов, предусмотренных законом. Одной из проблем также стало затягивание утверждения типовой формы концессионного соглашения. Прямому действию закона мешала также нестыковка его положений с другими нормами российского законодательства, например с нормами Налогового кодекса. Так, в законе о концессиях не был установлен однозначный налоговый режим для осуществления концессионной деятельности, не были прописаны налоговые льготы для инвестора и т.п. Недостаточно четко был прописан и механизм гарантий инвестору.
Часть перечисленных претензий удалось устранить поправками к федеральному закону, которые были приняты в июне прошлого года. Но сам закон при этом дал толчок развитию регионального концессионного законодательства. Приведу несколько примеров.
Так, был принят закон Санкт-Петербурга «Об участии г.Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» — в мае 2006 года; Постановление мэра Хабаровска «Об утверждении Положения о порядке регулирования отношений, возникающих в процессе реализации Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», и об установлении порядка определения концессионной платы» — в августе 2008 года; решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения о концессионных соглашениях в отношении недвижимого муниципального имущества города Перми» — в октябре 2008 года, и ряд других актов.
Я полностью солидарен с мнением экспертов, что выход российских регионов из кризиса напрямую связан с возможностью реализации крупных инфраструктурных проектов. При этом конкуренция региональных властей за привлечение российских и иностранных инвесторов в условиях мирового финансово-экономического кризиса обостряется. А если правовой платформы в регионе нет, привлекать инвесторов для реализации ГЧП-проектов крайне трудно.
— В какие конкретно предложения оформились итоги работы Экспертного совета?
— Уточню, что на этом заседании обсуждался проект модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанный рабочей группой нашего Экспертного совета. В связи с этим мне хотелось бы особо отметить некоторые прогрессивные нововведения, которые предусмотрены этим проектом.
Во-первых, это возможность консолидации ГЧП-проектов различного уровня, а именно регионального и муниципального. Это положение, в частности, предусмотрено пунктом 6 статьи 9 Модельного закона в отношении однотипных объектов.
Во-вторых, это возможность участия в конкурсах на заключение ГЧП-контрактов консорциумов юридических лиц. В-третьих, в нем изложены основные принципы координации деятельности участников государственно-частных партнерств на региональном и муниципальном уровнях.
В-четвертых, в нем обусловлена реализация ГЧП-проектов на основе программ (стратегий) социально-экономического развития регионов.
И, наконец, изложены дополнительные гарантии частным инвесторам.
— Был ли принят какой-либо окончательный документ по результатам работы совета? — Принято решение одобрить и доработать проект в возможно короткие сроки, желательно до конца этой весенней парламентской сессии, и затем рекомендовать Комитету Госдумы по экономической политике и предпринимательству рассмотреть возможность его направления в органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
При этом Экспертный совет считает, что при разработке регионального законодательства необходимо опираться на следующие положения: работа по разработке регионального закона должна носить комплексный характер; формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс интересов региона и партнеров; организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции; а процедуры, должны быть понятны и прозрачны.
«Кворум» № 10 (245), 13-19 мая 2009 г.
В конце апреля в Москве прошли два мероприятия, посвященные вопросам развития регионального законодательства: 22 апреля в Государственной Думе РФ состоялось заседание экспертного совета в области государственного частного партнерства по проблеме разработки регионального модельного закона по ГЧП, а на следующий день в ГДЦ Мариотт-Аврора по инициативе ГК Банк развития (Внешэкономбанк) был проведен круглый стол по вопросам совершенствования региональной инфраструктуры. Редакция попросила прокомментировать эти события председателя подкомитета по развитию государственно-частного партнерства Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Хафиза Салихова.
— Хафиз Миргазямович, скажите, в этот непростой кризисный период чем вызван интерес к состоянию инфраструктуры в российских регионах? — Вопросы регионального развития постоянно находятся в центре внимания законотворческой деятельности Государственной Думы. В выступлении на круглом столе я отмечал, что реализация проектов по созданию региональной инфраструктуры с использованием внебюджетных источников во многом зависит от развития законодательства о государственно-частном партнерстве. Именно существование такого законодательства и наличие в нем дополнительных стимулов и гарантий для частного партнера делает возможной реализацию инфраструктурных проектов на основе ГЧП. Это связано в первую очередь с тем, что у бизнеса имеются ресурсы, которые он готов направить в реальный сектор экономики, но нет гарантий долгосрочности и надежности подобного рода проектов, а порой и доступа к ним, а у государства в настоящий кризисный период довольно большое «обременение», требующее ощутимых расходов в социальной сфере.
В то же время мы можем говорить о том, что уже сложилась целая система инструментов ГЧП, позволяющих развивать региональную инфраструктуру преимущественно на условиях внебюджетного финансирования. К ним можно отнести, например, региональные и муниципальные концессии; проектные механизмы Внешэкономбанка, так называемые контракты жизненного цикла и ряд других инструментов.
В частности, план антикризисных мероприятий предусматривает внесение в Государственную Думу проекта федерального закона об инфраструктурных облигациях, позволяющих концессионерам, частным партнерам по концессионным соглашениям привлекать денежные средства на фондовом рынке. Ожидается, что до конца текущего года правительство внесет законопроект об инфраструктурных облигациях, а мы, со своей стороны, незамедлительно его рассмотрим. Добавлю также, что весьма важной новацией стало принятие в 15 регионах законов о территориях (или зонах) приоритетного развития, либо об особых экономических зонах регионального уровня. Финансирование создания и развития таких зон осуществляется за счет средств их участников и других источников, в том числе средств регионального бюджета. Для их резидентов применяется льготный налоговый режим. Все это свидетельствует о том, что законодательство российских регионов в инвестиционной сфере развивается.
— Недавнее заседание Экспертного совета, который Вы возглавляете, было также посвящено вопросам развития регионального законодательства?
— Верно, только акцент на нем был смещен в сторону разработки регионального модельного закона в области государственно-частного партнерства. Если мы возьмем действующее законодательство, то увидим, что в целом ряде случаев оно недостаточно конкретизирует права и обязанности сторон ГЧП-контрактов, не содержит достаточных гарантий по выполнению сторонами своих обязательств. Такого рода пробелы федерального законодательства можно устранить путем разработки и принятия регионального законодательства.
В качестве примера можно взять законодательство о концессиях. Когда в 2005 году мы принимали Закон «О концессионных соглашениях», предполагалось, что он станет отправной точкой для реализации множества концессионных проектов. К сожалению, этого не произошло. Главной препоной на пути практической реализации этого закона стало то, что правительство в течение долгого времени не принимало необходимый пакет подзаконных актов и типовых документов, предусмотренных законом. Одной из проблем также стало затягивание утверждения типовой формы концессионного соглашения. Прямому действию закона мешала также нестыковка его положений с другими нормами российского законодательства, например с нормами Налогового кодекса. Так, в законе о концессиях не был установлен однозначный налоговый режим для осуществления концессионной деятельности, не были прописаны налоговые льготы для инвестора и т.п. Недостаточно четко был прописан и механизм гарантий инвестору.
Часть перечисленных претензий удалось устранить поправками к федеральному закону, которые были приняты в июне прошлого года. Но сам закон при этом дал толчок развитию регионального концессионного законодательства. Приведу несколько примеров.
Так, был принят закон Санкт-Петербурга «Об участии г.Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» — в мае 2006 года; Постановление мэра Хабаровска «Об утверждении Положения о порядке регулирования отношений, возникающих в процессе реализации Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», и об установлении порядка определения концессионной платы» — в августе 2008 года; решение Пермской городской Думы «Об утверждении Положения о концессионных соглашениях в отношении недвижимого муниципального имущества города Перми» — в октябре 2008 года, и ряд других актов.
Я полностью солидарен с мнением экспертов, что выход российских регионов из кризиса напрямую связан с возможностью реализации крупных инфраструктурных проектов. При этом конкуренция региональных властей за привлечение российских и иностранных инвесторов в условиях мирового финансово-экономического кризиса обостряется. А если правовой платформы в регионе нет, привлекать инвесторов для реализации ГЧП-проектов крайне трудно.
— В какие конкретно предложения оформились итоги работы Экспертного совета?
— Уточню, что на этом заседании обсуждался проект модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанный рабочей группой нашего Экспертного совета. В связи с этим мне хотелось бы особо отметить некоторые прогрессивные нововведения, которые предусмотрены этим проектом.
Во-первых, это возможность консолидации ГЧП-проектов различного уровня, а именно регионального и муниципального. Это положение, в частности, предусмотрено пунктом 6 статьи 9 Модельного закона в отношении однотипных объектов.
Во-вторых, это возможность участия в конкурсах на заключение ГЧП-контрактов консорциумов юридических лиц. В-третьих, в нем изложены основные принципы координации деятельности участников государственно-частных партнерств на региональном и муниципальном уровнях.
В-четвертых, в нем обусловлена реализация ГЧП-проектов на основе программ (стратегий) социально-экономического развития регионов.
И, наконец, изложены дополнительные гарантии частным инвесторам.
— Был ли принят какой-либо окончательный документ по результатам работы совета? — Принято решение одобрить и доработать проект в возможно короткие сроки, желательно до конца этой весенней парламентской сессии, и затем рекомендовать Комитету Госдумы по экономической политике и предпринимательству рассмотреть возможность его направления в органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
При этом Экспертный совет считает, что при разработке регионального законодательства необходимо опираться на следующие положения: работа по разработке регионального закона должна носить комплексный характер; формы и механизмы ГЧП, предусмотренные законом, должны учитывать баланс интересов региона и партнеров; организация ГЧП должна строиться на принципах конкуренции; а процедуры, должны быть понятны и прозрачны.
